– Herrer i eget hus eller husmenn?

– Alta kommune har gjort en formidabel jobb, skriver Leif Gøran Wasskog.

Leif Gøran Wasskog roser Alta kommune for planarbeidet for oppdrettsnæringen.  Foto: Mona M. Lindseth

Meninger

Når marinbiolog Audun Rikardsen, kjent for sitt banebrytende arbeid i Altaelva, er dypt bekymret for at villaksen forsvinner på grunn av menneskeskapt påvirkning, er det et signal som ikke kan overses. Den kanskje aller viktigste arenaen for å påvirke bærekraftig utvikling er vårt eget lokaldemokrati. Det beste verktøyet for å styre og kontrollere egne arealer er plan- og bygningsloven (PBL). Hvor stor lokal styring en kommune oppnår over egne arealer, er derfor et direkte resultat av hvor god kompetanse man har på plan- og bygningsloven i kommunen og til hvilken grad kommunen ønsker å styre.

Alta kommune har utført en forbilledlig jobb med det nye forslaget til arealplan, og det er tydelig at man i Alta kommune har betydelig plankompetanse. Det er levert et balansert og godt forslag som ivaretar både lovens formål og dens helhet, og forslaget er juridisk gjennomarbeidet.

Det er spesielt i den delen av arealplanen som omfatter akvakultur at vi ser store forbedringer. Vi er særlig glad for å se at Alta kommune setter realistiske og gjennomførbare miljøkrav som Forslag til punkt 6.2.1 bokstav d:

Ved etablering av nye lokaliteter eller vesentlige endringer på eksisterende lokaliteter skal det ikke forekomme utslipp av organiske partikler til resipienten.

Oppdrettsbransjens respons på dette punktet er etter kjent oppskrift, nærmest på autopilot,  begrunnet ut fra at det ikke kan settes krav til teknologi. Her har oppdrettsbransjen misforstått. Det finnes ingen teknologikrav i Alta kommunes forslag. Det finnes heller ikke grunnlag for å hevde det eller fortolke forslaget på denne måten.

Finnmark fylkeskommune har levert en innsigelse som konkluderer som følger: Finnmark fylkeskommune gir med dette innsigelse til bestemmelse 6.2.1. bokstav d) i planforslaget slik det foreligger i dag. Begrunnelsen for dette er at kompetansene til å vurdere hvorvidt endringer og drift er miljømessig forsvarlig ligger hos fagetatene og ikke kommunen.

Her er det lagt til grunn en usedvanlig snever innfallsvinkel. Det er kritikkverdig når fylkeskommunen legger til grunn en ufullstendig og ensidig rettslig vurdering. Fylkeskommunen har et særegent ansvar i form av sin rolle. Verken fylkeskommunen eller statlig fagmyndighet kan pålegge kommunen å legge ut et område til et bestemt formål. Deres oppgave er først og fremst å formidle nasjonale og regionale mål og retningslinjer gjennom faglige råd og merknader, eventuelt med innsigelse dersom det er nødvendig.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet legger til grunn at det ved innsigelser i plansaker etter plan- og bygningsloven, skal vises stor varsomhet med å overprøve kommunens skjønn i lokale forhold. I den grad fylkeskommunen ønsker å komme med innsigelser, må derfor den faglige og juridiske begrunnelsen ha et presisjonsnivå av et helt annet kaliber enn det som er levert her.

Svakheten i fylkeskommunens innsigelse blir særlig fremtredende når man vurderer det opp mot Fylkesmannens uttalelse. Fylkesmannen har kommet med en positiv uttalelse om at både reduksjon av oppdrettsareal og utslippskrav er viktig:

«Dette kan være viktige grep for å ivareta villaksen i Altavassdraget.»

Sett fra et juridisk ståsted, må Alta kommunen ha hjemmel i plan- og bygningsloven for å fastsette rettslig bindende planbestemmelser i kommuneplanen. Hjemmelen til til å fastsette bestemmelser om miljøkvalitet finnes i PBL § 11-9 nr. 6:

«Kommunen kan uavhengig av arealformål vedta bestemmelser til kommuneplanens arealdel om miljøkvalitet, estetikk, natur, landskap og grønnstruktur, herunder om midlertidige og flyttbare konstruksjoner og anlegg.»

I lovens forarbeider, Ot.prp. nr. 32 (2007-2008), finnes grunnlaget for hva bestemmelsene kan hjemle. Det er miljøkvalitetsnormer for luftkvalitet, støygrenser og vannkvalitet, eller generelle bestemmelser som tar hensyn til naturtyper og andre viktige forekomster av naturens mangfold.

Det sentrale rettslige spørsmålet er da om Alta kommune kan stille krav til nullutslipp fra akvakulturanlegg. Fylkeskommunen mener at Alta kommune kun kan bestemme arter av akvakultur som definert i PBL § 11-11 nr. 7 og ikke utslipp.

Ordlyden i PBL § 11-9 nr. 6 og lovens forarbeid gir derimot kommunen anledning til å fastsette miljøkvalitetsnormer av hensyn til vannkvalitet og bevaring av villaksbestanden.

Formålsbestemmelsen i plan- og bygningsloven tilsier også at Alta kommune har slik adgang, da loven «skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner» og «planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser». Det er et klart uttalt mål at kommunene gjennom plan- og bygningsloven skal ivareta miljøhensyn. Altafjorden er nasjonal laksefjord, og det setter ekstra krav til bærekraftig utvikling og styring av akvakulturaktivitet.

Plan- og bygningsloven er overordnet planleggingslov for all arealbruk på tvers av sektorer. Alta kommune har derfor et særlig ansvar for å påse at den samlede belastningen på naturen ikke blir for stor.

Alta kommune skal også i sine planvedtak i henhold til naturmangfoldloven vurdere «en påvirkning av et økosystem [...] ut fra den samlede belastning som økosystemet er eller vil bli utsatt for.»

Det taler klart for at kommunen har anledning til å fastsette krav til en virksomhet som tillates innenfor et område, i lys av andre påvirkninger og det aktuelle områdets tålegrense. Overordnede kommuneplaner er et egnet sted for å vurdere samlet påvirkning på tvers av sektorer, og også begrense den negative miljøpåvirkningen gjennom planbestemmelser for å unngå at totalbelastningen blir for stor.

Det spørsmålet som gjenstår er: Går «spesialbestemmelsen» for akvakultur i PBL § 11-11 nr. 7 foran den generelle adgangen til å sette miljøkrav i samme lov § 11-9 nr. 6? Det vil si vurdert ut fra lex specialis-prinsippet, der  spesialiserte bestemmelser går foran generelle bestemmelser ved motstrid. Vår innvending til en slik innfallsvinkel er at det ikke nødvendigvis kan betraktes som motstrid mellom to bestemmelser når én gir hjemmel til å fastsette arter eller artsgrupper for akvakultur, og en annen gir hjemmel for å fastsette miljøkvalitetsnormer for utslipp. Vi kan ikke se at den ene bestemmelsen utelukker den andre ved motstrid. Det er her to selvstendige hjemler som gir kommunen adgang til å fastsette bestemmelser for ulike forhold ved oppdrettsvirksomheten.

Summa summarum, Alta kommune har full anledning til å kreve at: Ved etablering av nye lokaliteter eller vesentlige endringer på eksisterende lokaliteter skal det ikke forekomme utslipp av organiske partikler til resipienten. Til syvende og sist handler det om lokaldemokrati. Det handler om Alta kommune ønsker å styre utviklingen i egen kommune – eller sagt på en annen måte: Ønsker Alta kommune å være herre i eget hus eller husmann for snevre næringsinteresser. Det dreier seg om arven vi etterlater til fremtidige generasjoner. Ønsker vi en fremtid uten Altalaksen?

Naturvernforbundet i Finnmark

Leif Gøran Wasskog

leder