1. Hva er FeFo?
Hva er FeFo? Ikke rart folk spør. Å stille spørsmålet er ikke et tegn på lav IQ eller manglende utdannelse. Vår egen Sivilombudsmann måtte spørre Justisdepartementet om det samme i 2009. Departementets svar var ikke glassklart.
FeFo er nemlig noe helt spesielt. Noe veldig lite intuitivt. Det finnes ikke maken til FeFo i andre deler av samfunns-, nærings- eller rettslivet. FeFo må være den eneste juridiske personen i Norge som best defineres av hva den "ikke" er.
Å definere FeFo er derfor en liten øvelse. (Også rent språklig. «FeFo» står for Finnmarkseiendommen to ganger – først på norsk og så på samisk. «Finnmarkseiendommen Finnmárkkuopmodat».)
La oss likevel gi det et forsøk.
1. FeFo er ikke offentlig myndighet. FeFo fatter altså ikke vedtak med hjemmel i forvaltningsloven. Beslutningene som FeFo tar, kan ikke påklages i vanlig forstand. FeFo har heller ingen rett til å skattlegge. FeFo er tvert imot et skattesubjekt selv. (Et aktuelt eksempel på hva dette kan bety, finner vi i en sak som det skrives mye om i Alta for tiden: FeFo trues av kommunen med innkreving av betydelige eiendomsskatter for FeFo-grunn som i prinsippet kan utbygges. Jeg går ikke nærmere inn på den saken her.)
2. FeFo er heller ikke eid av noe offentlig organ. Verken staten, fylkeskommunen eller kommunene kan instruere FeFo, og yter heller ikke noe tilskudd til FeFo.
3. FeFo er dessuten ikke et selskap, samvirkeforetak eller en forening. FeFo har ingen eiere. FeFo er en selveiende, selvbesittende, selvkontrollerende juridisk person, med sin egen private autonomi.
Justisdepartementet svarte Sivilombudsmannen slik i saken fra 2009:
«Finnmarkseiendommen er et selvstendig rettssubjekt av sitt eget slag. Finnmarkseiendommen passer ikke inn i noen generelle kategorier som kommune, fylkeskommune, stiftelse, forening, samvirkeforetak eller selskap. Skulle man presse Finnmarkseiendommen inn i en generell kategori, synes kanskje stiftelsene å ligge nærmest siden Finnmarkseiendommen verken har eiere eller medlemmer.»
Men FeFo er ikke en stiftelse heller!
FeFo har ikke til formål å dele ut penger til de som er nevnt i Finnmarksloven § 15; til «Finnmark fylkeskommune, Sametinget eller allmennyttige formål som kommer fylkets innbyggere til gode». Denne utdelingsregelen sier bare hva FeFo kan gjøre med et eventuelt overskudd – ikke hva FeFo plikter å forsøke å oppnå.
Om FeFo har et overskudd, avhenger dessuten av hva de velger å kreve inn på festekontraktene og salgene sine, og hvor mye de velger å bruke av disse midlene.
FeFo må dessuten ikke disponere overskuddet hvert år. FeFo kan like gjerne avsette det til egenkapital for neste år – noe de ifølge regnskapene faktisk gjør.
4. FeFo skal ikke være en forretningsdrivende eiendomsaktør med profittmotiv. FeFo skal ikke jobbe målrettet for å optimalisere tomteverdiene sine, for eksempel gjennom systematisk utarbeidelse av private reguleringsplanforslag til kommunene, for derved å øke sin egen markedsverdi.
En kombinasjon av eierskap til 46,6 milliarder kvadratmeter grunn og et profittmotiv ville for øvrig vært noe kontroversielt.
FeFo passer altså ikke inn noen av de kjente kategoriene. Men, man blir unektelig ikke så mye klokere av å påpeke dette. Det er ikke tilfredsstillende å påvise hva FeFo ikke er, for å forstå hva poenget med FeFo er. Et rent fravær av egenskaper/identitet er jo ingenting!
Man må derfor se nærmere på hvorfor FeFo ble opprettet. Hva var før FeFo, og hvorfor ble eiendommene i Finnmark plutselig overdratt – vederlagsfritt – til denne nye enheten i 2006?
Finnmarksloven har en lang forhistorie som det vil være umulig å oppsummere her uten å utelate noe viktig. Den prinsipielle grunntanken bak det nye eierskapet av Finnmark, isolert sett, er det likevel mulig å si noe om.
Lov om statens umatrikulerte grunn i Finnmark fylke (jordsalgsloven) av 1965, var basert på en forutsetning om at grunnen i Finnmark tilhørte staten. Dette var også forutsetningen i all tidligere lovgivning. Staten eide grunnen, for øvrig var rettighetsforholdene ganske uoversiktlig.
I lovforarbeidene til Finnmarksloven (som Høyesterett forresten siterte i den såkalte Nesseby-dommen), heter det at:
«Et hovedmål med loven er å avløse usikkerheten og striden om retten til land og vann i Finnmark med trygghet og forutsigbarhet når det gjelder naturgrunnlaget for samisk kultur, for innbyggernes bruk av utmark og for en positiv næringsutvikling basert på en bærekraftig utnyttelse av ressursene.
Dette skjer ved en ny grunnforvaltning der finnmarkingene selv får eierrådigheten og ansvaret for forvaltningen av ressursene, mens staten trekker seg ut av grunneierrollen i Finnmark. Det innebærer et betydelig historisk skifte over til lokal styring og er en klar tillitserklæring til alle finnmarkinger uansett etnisk og kulturell bakgrunn.»
Intensjonen var altså å overdra eiendomsretten til land og vann til finnmarkingene selv. For en god intensjon!
Utfordring: Ikke én av de 46,6 milliarder kvadratmeterne statsgrunn ble overdratt til en eneste finnmarking.
Det oppsto verken noe selveie eller sameie for noen av de fysiske personene som bor i Finnmark. Festegrunn ble ikke omgjort til eiergrunn. Huseieren på gårdsnummer X, bruksnummer Y, ble ikke plutselig eier av tomten. Det var heller ingen kommuner (de som representerer innbyggerne) som fikk eierskap til landarealene.
I stedet ble det opprettet et «selvstendig rettssubjekt», og det hele ble overført til dette.
FeFo er altså sært. En slags grunneier som i egenskap av å være grunneier eier grunn for å eie grunn. Det er en nyskapning som man med rette kan klø seg i hodet over. Men slik ble det. Finnmarksloven § 6 var det lengste man kom i en legaldefinisjon:
«Finnmarkseiendommen (Finnmárkkuopmodat) er et eget rettssubjekt med sete i Finnmark som skal forvalte grunn og naturressurser mv. som den eier i samsvar med lovens formål og reglene i loven her for øvrig.»
Et «rettssubjekt» som skal «forvalte» den grunn «den eier» i henhold til «lovens formål».
Definisjonen stopper der.
Så hvem leder FeFo, da? Hvem bestemmer hva FeFo gjør og ikke gjør med den enorme eiendomsmassen FeFo fikk gratis fra staten?
Svaret er like kort som det er brutalt: Styrets seks medlemmer.
Disse seks tillitspersonene, oppnevnt av Fylkestinget og Sametinget (3 fra hver), har altså fått den monumentale oppgaven å sørge for at FeFos eiendommer «forvaltes på en balansert og økologisk bærekraftig måte til beste for innbyggerne i fylket og særlig som grunnlag for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv» (Finnmarksloven § 1).
Vi må dypere.
2. Hva gjør FeFo?
Vel, de sitter åpenbart og eier. Såpass mye har vi skjønt.
Men vi må ikke glemme at FeFo forvalter. FeFo forvalter og forvalter. Og de forvalter og forvalter og forvalter og forvalter. Forvaltning er et stort og luftig begrep. Så stort og luftig at det nesten frister å bare akseptere, og resignere.
Men det er ikke godt nok for oss. *Hva driver FeFo med helt konkret?* Går de ansatte rundt på fjellet og «forvalter»? Planter de trær og mater dyr? Reparerer de scooterspor og tømmer dunker?
Niks. FeFo hadde 36 ansatte i 2016. Trettiseks. Samme antall i 2015. FeFo er en «kompetansebedrift». De tenker, skriver, journalfører, lager planer og strategier, innhenter dokumenter, tar imot søknader og utformer kontrakter, registrerer, holder møter og regnskap. De melder og tilbakemelder til privatpersoner, næringsdrivende, stat og myndigheter, kraftlag, kartverk, eiendomsmeglere og oppmålingsvesen. De gir tilskudd og tillatelser, selger jaktkort og deler ut fiskekort. De vanker også ganske mye i retten.
Det blir åpenbart mye saksbehandling av å eie all denne grunnen.
FeFo bruker også penger. Mye penger. Ser vi bort fra 20 millioner til lønn (herav 1/20 til direktøren), kjøpte de varer og tjenester i 2016 for over 16 millioner kroner bare i Finnmark.
Midlene? De kommer selvfølgelig fra leieinntektene. Fra festekontraktene og fra salg av eiendommer i ny og ne. Her er det lite som blir pantsatt og lånefinansiert. FeFos penger er cash kontant.
En storinvestering ble besluttet i 2016. Styret vedtok nye kontorlokaler til seg selv i Lakselv til en kostnadsramme på ca 50 millioner kroner. Storstilt åpning nå i sommer. Gjester på høyt nivå.
FeFo blir 12 år i år. Virksomheten begynner å finne sin form.
3. Eierskap til alt i all evighet?
Jeg har i et brev til Nordkapp kommune tatt til orde for at FeFo har full anledning til å selge eiendom. Det er tydeligvis en kontroversiell påstand, fordi FeFo har pålagt seg selv en strategi om å eie og bortfeste i et «evighetsperspektiv».
Den gamle jordsalgsloven fra 1965 var ikke bygget på noe prinsipp om at staten skulle beholde eierskapet til all grunn i Finnmark for alltid. Hovedprinsippet var tvert imot omvendt. Jordsalgsloven § 2 fastslo rett ut at: «Statens umatrikulerte grunn kan selges eller festes bort.»
Det samme gjorde § 1 i Lov om salg av statens jord i Finnmark av 1902: «Statens i Finnmarkens Amts Landdistrikt liggende Jord og Grund med paastaaende Skog kan afhændes.»
De gamle lovene gjorde riktignok visse unntak, nærmere bestemt for grunnarealer som det offentlige anså nødvendig til beiteområder for reinsdyr, arealer som burde være i statens eie av hensyn til skog, gruvedrift, fiske m.m.
Men hovedprinsippet var klart: Land og vann i Finnmark kunne erverves fra staten. Folk skulle få lov til å eie, ikke bare leie!
Hvorfor? Forarbeidene til jordsalgsloven inneholder noen interessante uttalelser om lovens formål og retningslinjer for når en eiendom burde avhendes, versus når den burde bortfestes:
«Departementet er, som utvalget, av den oppfatning at det ved forvaltningen av statens umatrikulerte grunn i Finnmark bør legges hovedvekt på en samfunnsgagnlig og økonomisk riktig disponering av grunnen. (…) Departementet er enig med utvalget i at en ved disponeringen av statens jord i Finnmark så vidt mulig bør gå fram systematisk og planmessig med sikte på den mest rasjonelle og økonomiske utnytting av grunnen. (…) Spørsmålet om en skal selge eller feste bort grunn når den skal overlates til disposisjon for et eller annet formål, anser departementet som et rent hensiktsmessighetsspørsmål. Er det på det rene at en parsell definitivt vil bli brukt til sitt formål, er salg å foretrekke. Så lenge dette er uvisst, bør festeformen nyttes.»
Slik jeg leser dette, ønsket lovgiver at grunnen i Finnmark skulle bli disponert på en mest mulig samfunnsgagnlig og økonomisk riktig måte. Salg og bortfeste ble åpenbart ansett som virkemidler for å oppnå dette. Det fremgikk tross alt av lovens første paragraf.
Jordsalgsloven ble opphevet i 2006 med Finnmarksloven. Finnmarksloven sier ikke eksplisitt at FeFo-grunn «kan afhændes». Men den oppstiller heller ikke noe forbud. Ingenting i forarbeidene tyder på at FeFo ikke burde avhende grunn – av prinsipp.
Slik Finnmarksloven er utformet, fremstår det tvert imot som en ren selvfølge at FeFo kan avhende grunn. Finnmarksloven § 10 har følgende overskrift: «Saker om endret bruk av utmark og avhendelse av fast eiendom m.m.». Regelen forutsetter altså at fast eiendom kan avhendes, og gir saksbehandlingsregler for styret når dette skal skje. En slik regel gir naturligvis ingen mening dersom FeFo ikke skal kunne avhende tomter i utgangspunktet!
Fakta:
Mellom 2008 og 2016 behandlet FeFo 758 søknader om tomtekjøp. Mer enn halvparten; 62 %, ble innvilget. Både privatpersoner, bedrifter/selskap og kommuner er blant kjøperne.
Søknader om tomtekjøp
Antall søknader Antall innvilget Andel innvilget
2016 61 45 74 %
2015 67 41 61 %
2014 89 43 48 %
2013 73 39 53 %
2012 119 80 67 %
2011 71 39 55 %
2010 63 22 35 %
2009 102 78 76 %
2008 113 81 72%
Sum 758 468 62%
Kilde: FeFos årsrapporter 2006-2016. For de to første virksomhetsårene (2006 og 2007) foreligger ikke sammenlignbare opplysninger.
Her er noen konkrete eksempler på tomtesalg som FeFo har gjort – til kommuner:
2016, Alta:
FeFo overdrar ca. 6,5 dekar i Hjemmeluftbukta, til Alta kommune. (2012/26/631//.)
2014, Alta:
FeFo overdrar ca. 17,5 dekar i Tøllefsvei, til Alta kommune. (2012/24/413//.)
FeFo overdrar ca. 80 dekar i Gakorimyra Sør, til Alta kommune. (2012/26/585//.)
FeFo overdrar ca. 637,9 m2 i Korsfjorden, til Alta kommune. (2012/49/404//.)
2011, Kirkenes:
FeFo overdrar ca. 52 dekar på Skytterhusfjellet, til Sør-Varanger kommune. (2030/26/155//.)
2008, Alta:
FeFo overdrar ca. 25 dekar på Tollevikbergan, til Alta kommune. (2012/27/1453//.)
Er det noe motsetningsforhold mellom FeFos oppgave om å «forvalte», og å overdra grunn til privat eller kommunalt eierskap?
Overhodet ikke. I motsatt fall har FeFo handlet i strid med sin forvaltningsoppgave hundrevis av ganger.
Når FeFo skal «forvalte» grunnen i Finnmark «til beste for innbyggerne», handler det om å ta stilling til hva som vil være riktig, rasjonelt og samfunnsgagnlig. Det handler om å vurdere de mulige alternativene som foreligger, kartlegge konsekvensene av dem, og ta et ansvarlig valg om det beste alternativet. Ikke det beste alternativet for FeFo, men for innbyggerne.
De rettspolitiske spørsmålene som FeFos «evighetsstrategi» reiser, er mange og tunge. Men en ting er sikkert: Å eie all grunn i Finnmark, i all evighet, og på den måten være sikret uendelige leieinntekter, ja det må være et godt sted å være.
Ole-Martin Jensen
Linnet & Co Advokatfirma
Advokat/partner